一、欧盟加强人工智能管理的逻辑出发点

当前，美国和中国在人工智能技能创新和家当发展方面具有显著上风，欧盟近年来则另辟路子，在人工智能管理方面持续发力，加快推进人工智能立法，旨在以高标准伦理监管的先发上风构建“监管壁垒”，塑造其在人工智能发展方面的环球影响力。

1.1 人工智能是欧盟构建技能主权和数字主权的计策关键领域

2016年6月发布的《欧盟外交和安全政策的环球计策》（EUGS）首次提出了计策自主（Strategic Autonomy）的目标。
近年来，乌克兰危急、中美博弈等“黑天鹅”和“灰犀牛”事宜重塑了欧盟的安全不雅观和发展不雅观。
欧盟愈加强调计策自主，同时将强化在人工智能等主要领域的技能主权作为计策自主的主要支撑。
欧盟认为，算力的提高、算法的进步和海量数据的积累，使人工智能成为21世纪最具计策性的技能之一。
2019年，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）主席冯德莱恩将人工智能列为欧洲必须节制和拥有的关键技能。
2020年，欧盟发布的《欧洲人工智能白皮书》《欧洲数据计策》等文件均将人工智能视为强化欧盟“技能主权”（technological sovereignty）和“数字主权”（digital sovereignty）的关键领域。

1.2 管理和监管是欧盟强化人工智能发展主导权的主要抓手

根据欧委会联合研究中央（JRC）的人工智能不雅观察报告，欧盟27国进入人工智能领域的企业数量和创新机构（企业和研究机构）数量均居环球第3位，并在机器人和人工智能做事领域具有较强的实力。
但就发展趋势而言，欧盟的发展速率与中国、美国均有较大差距。
基于此，欧盟的上风紧张在于依托其一体化市场履行高标准规制的布鲁塞尔效应塑造环球影响力。

1.3 欧盟加强人工智能管理具有一定先发上风

数据是人工智能发展的主要根本。
欧盟在数据保护和数字管理方面走在环球前列，也为其加强人工智能管理供应了主要法律和政策工具。
例如，欧盟2018年生效的《通用数据保护条例》在环球具有标杆意义。
2022年5月、7月和10月欧盟理事会先后批准了《欧洲数据管理法》《数字市场法》《数字做事法》3项立法，分别在促进公共数据共享和利用、戒备大型网络平台公司垄断和保护消费者基本网络权利等方面强化管理，也为人工智能管理构筑了“护城河”。
近年来欧盟大力倡导发展以人为本的可信人工智能并积极推广，以扩大其国际影响。

二、欧盟人工智能管理的政策走向

为应对人工智能广泛运用可能带来的社会问题和伦理风险，近年来欧盟出台了一系列计策、政策、法规、倡媾和行动操持（见表1），不断强化人工智能管理。
其管理政策与实践呈现如下特点和趋势。

2.1 从“软法”走向“硬法”

欧盟关于人工智能的监管政策，从伦理倡议起步，在共识逐步形成后，着力推动成文法的制订，强化监管的约束力。
早在2016年，欧盟议会法律事务委员会（JURI）就哀求欧委会对机器人和人工智能的影响开展评估并提出立法建议，同时指出在人工智能立法难以一挥而就的情形下，可先采取“软法”的办法进行监管，详细形式包括行为准则倡议、欧盟与成员国的折衷行动和公私伙伴关系等。
随后，欧盟显著加快人工智能管理步伐。
2018年欧委会出台《欧洲人工智能》计策文件，2019年又发布欧盟人工智能高等别专家组提出的《可信人工智能伦理准则》，明确“可信人工智能”的7项基本准则（见表1），同时发布3份辅导性文件推动利益干系方共同加强监管。
不过，此类监管仍有赖于人工智能企业基于志愿原则履行，不具有法律逼迫力。

为进一步强化监管，在上述政策的根本上，2021年4月，欧委会正式发布关于《人工智能法案》的立法建议，提出了详细的人工智能风险等级划分标准，制订了覆盖人工智能产品从研发到运用全过程的风险规制体系和“谁供应（产品或做事）谁卖力”的任务划分原则。
法案还提出设置专责机构，成立欧洲人工智能委员会，卖力促进成员国监管部门落实法案。
2022年9月，欧委会进一步提出了《人工智能任务指令》立法草案和《产品任务指令》修订草案，对因人工智能产品毛病给消费者造成的丢失做出明确规定。
若法案如果终极通过，欧盟对人工智能的监管力度将显著加强，并与美国相对宽松、只倡导企业志愿遵守人工智能伦理的做法形成光鲜比拟。

2.2 从通用法走向专门法

欧盟在数字管理领域已出台了一系列立法。
2018年5月生效的《通用数据保护条例》除了对数据安全、隐私保护等问题做了规范，也涉及了自动化决策系统的规制（确保可阐明性、保障对人工智能自主决策的反对权）。
2022年5月、7月和10月先后发布的《欧盟数据管理法》《数字市场法》《数字做事法》3项立法也为人工智能管理供应了主要支撑。
只管如此，鉴于人工智能的自主性、新颖性和繁芜性，其广泛运用带来的不愿定性和风险性须要进一步予以明确界定和规制。
为此，欧盟正在制订中的《人工智能法案》将会在此方面予以明确。
法案草案将人工智能系统分为不可接管的风险、高风险、有限风险和极小风险4个种别，并就其全生命周期风险评估和掌握提出哀求。
如果该法案通过，将成为环球首个人工智能管理立法。
国际商业机器公司（IBM）认为，与《通用数据保护条例》类似，欧盟的《人工智能法案》可能会改变环球竞争规则。

2.3 从共识构建走向管理实践

由于人工智能管理涉及广泛的利益群体，欧盟高度重视并听取各利益干系方和"大众年夜众见地，凝聚共识，在此根本上积极开展人工智能的管理实践。
欧盟并未等待《人工智能法案》出台才推进监管和管理，而是根据立法精神，对法案的一些主要支配和立法精神开展探索和实践。
一是完善管理体系。
依托现有的欧盟成员国人工智能和欧洲工业数字化事情组，履行法案拟推动成立的“欧洲人工智能委员会”职能，统筹欧洲的人工智能管理行动；2018年6月，欧委会任命人工智能高等别专家组（HLEG）并成立欧洲人工智能同盟，支撑欧洲人工智能计策的履行。
二是订定人工智能折衷操持，推动欧盟和成员国政府部门先试先行，详细行动包括构建公共采购数据空间、订定政府部门人工智能运用操持和探索人工智能监管沙盒等，并定期开展评估。
三是推进人工智能管理技能平台培植。
成立欧洲算法透明度中央（ECAT，2023年1月开始运作），卖力监督和调查大型网络平台算法的合规性。
成立人工智能发展监测平台“AI Watch”，对欧盟人工智能创新和管理进展开展监测评估。

2.4 从域内管理走向域外统领

欧盟不仅加强欧洲人工智能的管理，也着力加强其管理规则的环球影响力，积极强化其环球话语权和主导权。
一是扩大其人工智能管理的国际影响，积极在联合国、经济互助组织、七国集团等的环球管理机制中推广其人工智能的伦理准则并取得一定成效；通过《人工智能折衷操持》推动成员国和第三国之间的管理互助。
二是强化代价不雅观导向力争主导人工智能发展的国际标准。
欧委会2018年发布的《欧洲人工智能》强调，要在欧盟现有代价不雅观与《欧盟基本权利宪章》的根本上，确立得当的人工智能伦理与法律框架，包括人类肃静、隐私和民主等，明确要发展“以人为本”的可信人工智能。
同时，欧盟反复强调要与所谓“志同道合”的国际伙伴深化人工智能互助，共同制订人工智能发展的国际标准，力争将欧洲打造成所谓“人工智能灯塔”。
三是在法律统领范围方面，如果欧盟制订中的《人工智能法案》《人工智能任务指令》得到通过，将不仅适用于在欧盟设立的企业，而且适用于在欧盟市场供应人工智能做事的任何主体。

三、思考与建议

欧盟对人工智能等新兴技能的高标准管理是其技能发展水平、社会环境和文化以及市场竞争策略等多方面成分共同浸染的结果。
中国应对欧盟的人工智能管理政策及其影响进行综合研判，在负责学习借鉴的同时，立足国情探索科学合理的人工智能管理模式。

3.1 在强化管理和促进创新之间应保持动态平衡

欧盟人工智能管理政策监管有余、创新支持不敷。
例如，美国国家人工智能委员会成员巴杰瑞塔里（Bajraktari）认为欧盟的监管步伐太快，险些没有考虑对峙异的影响。
对此欧盟显然也有所认识，因此最新版本的《人工智能法案（草案）》第12章中专门设立第5部分“支持创新的方法”，提出了“人工智能监管沙盒”等鼓励创新的监管举措。
只管如此，该法案对生物特色识别技能、利用算法进行信誉评级技能的严格限定仍被认为过于苛刻。
这种做法是把“双刃剑”，在增强欧盟话语权的同时也不可避免遏制欧洲自身的创新。
中国的人工智能管理既须要未雨绸缪、做好研究和政策储备，又要平衡发挥好政策的勾引性和法律的逼迫性，保障人工智能技能和家当的快速康健发展。

3.2 中国与欧盟应加强人工智能管理领域的互换

欧盟在《人工智能法案》和其他数字管理法案制订过程中，重视开展公众年夜众咨询以及美国科技巨子的见地，为此欧盟专门在美国旧金山开设办事处，以加强与美国硅谷科技公司在人工智能等数字技能领域的对话。
在欧盟人工智能干系法案的公众咨询中，谷歌、微软和Meta等科技巨子均负责研究并正式向欧委会提交反馈见地，而中国的人工智能企业数量虽多，但对欧委会正式提交反馈见地的却很少。
对此应通过适当办法，鼓励中国人工智能企业积极参与欧盟立法过程，这样有利于欧盟均衡考虑各方利益。
同时，在中国与欧盟的数字高层对话、创新对话和信息技能、电信与信息化对话等机制中，可将人工智能管理列为主要议题，以匆匆进相互的互换，凝聚共识，共同加强人工智能的国际管理。

3.3 遵照技能发展规律完善人工智能管理体系

欧盟《人工智能法案（草案）》强调要对人工智能系统进行详细的风险分级，并进行全生命周期的风险管理。
对此一些美国与欧盟的人工智能专家认为，欧盟立法角度有失落偏颇，没有考虑到人工智能模型开拓、集成和支配运用中多主体参与的繁芜过程。
例如，人工智能系统的用户最靠近系统运用所处的高风险场景，并做出可能对系统性能产生影响的决策，而欧盟《人工智能法案（草案）》没有适当考虑到这一点。
人工智能根本模型（个中一些是开源的）是具有高度延展性的组件，而不是终极产品，可能以多种不同办法运用于善意或恶意目的。
供应商和用户之间的界线会变得非常模糊，因此合理的任务分配机制至关主要。
人工智能监管须要更灵巧的监管办法来适应新的技能范式，为此须要匆匆进监管机构和开拓职员之间的互动，并培养一批既懂技能又懂政策的人才。

3.4 坚持在联合国多边框架下推动培植人工智能国际管理体系

美国与欧盟的人工智能监管政治化趋势明显。
例如，2022年12月，欧美贸易与技能理事会（TTC）第三次会议发布了《关于可信人工智能和风险管理评估与丈量工具的联合路线图》，强调要基于“共同的民主代价不雅观”，推进与人工智能干系的国际标准机构的协作。
对付美国与欧盟以所谓“民主代价不雅观”划线将新兴技能发展政治化的方向应武断抵制，中国人工智能发展应坚持以人为本、人工智能管理应武断去意识形态化和去政治化的态度。
为此，应在联合国的多边框架下推动培植人工智能国际管理体系，积极加强人工智能管理互换的同时，重视加强与新兴国家和广大发展中国家的互换互助与共同发声，推动形成更加公正合理的人工智能国际管理体系。

四、结语

人工智能技能在加速运用并广泛渗透到经济社会各领域的同时，也带来了深度假造、算法歧视、隐私保护、就业冲击、社会公正乃至人工智能系统掌握安全等问题和寻衅。
这些寻衅是环球性的，须要各国共同互助予以应对。
中国在加强人工智能根本理论研究、技能创新和家当运用的同时，应借鉴欧盟等国外履历，加快在理论、法律和政策层面对人工智能技能发展的监管问题进行深入研究，建立完善人工智能管理体系和管理机制，并积极参与人工智能环球管理体系培植，为人工智能造福全人类贡献中国聪慧和中国方案。

作者：陈敬全，科技部

本文原载于《环球科技经济瞭望》2023年7月第38卷第7期